لا أولويَّة للمنتجات الخليجية على المستوردة في «المناقصات»

كان قانون المناقصات العامة - قبل تعديله في عام 2019 - يساوي بين المنتجات الكويتية والخليجية، فيمنحهما أفضليةً في مواجهة المنتجات المستوردة. أمَّا بعد تعديل 2019 فقد أصبح القانون ينصُّ صراحةً على منح الأولوية للمنتجات المحلية فقط، في مواجهة نظيرتها المستوردة.

وفي الحقيقة كان هذا الموضوع، ولا يزال، مثار اهتمام عددٍ من الجهات الحكومية، واتحادات الصناعات الكويتية، وكذلك الجمعية الاقتصادية الكويتية، وصدر عن إدارة الفتوى والتشريع عدد من الآراء القانونية بشأنه، وفَصلت المحاكم في عدد من القضايا التي تتعلق به، مع وجود العديد من القضايا التي لا تزال منظورة حالياً أمام المحاكم تدور حول الموضوع ذاته، بل إنَّ المحكمة الدستورية تنظر طعنًا قُدِّم إليها بهذا الشأن، كما صدر عن مجلس الوزراء في فبراير الماضي تعميم يؤكّد أفضلية المنتج الخليجي.

قمة المنامة بعيون إعلامية: محطة إستراتيجية لتعزيز الأمن والتكامل

2 ديسمبر 2025

بيبي اليوسف لـ «الراي»: هدفي أن أجد حلاً عادلاً للعازبات والمُطلّقات والأرامل من دون أولاد... يضمن لهُنّ العيش الكريم

27 أكتوبر 2025

المحلي والخليجي

إنَّ موضوع تحديد أولوية المنتج المحلي يثير العديد من التساؤلات، ولعلَّ أهمّها: هل تتمتع المنتجات الخليجية بأولوية أمام المنتجات المستوردة بعد تعديل القانون؟ وهل ثمة أفضلية للمنتج الكويتي على المنتج الخليجي، أي بمواجهة المنتج الخليجي في مناقصات التوريد؟ في الحقيقة إنَّ السؤالين مختلفان، والآثار القانونية المترتّبة عليهما مختلفة أيضاً، وقد ارتأينا أن نجيب في هذا المقال عن السؤال الأول فقط.

فقد انقسمت الآراء القانونية حول ما إذا كان المنتج الخليجي يتمتع بأولوية مساوية للمنتج الكويتي في مواجهة المنتج المستورد، في ظل التعديل الأخير لقانون المناقصات، إلى اتجاهين:

الاتجاه الأول: يرى أنَّ هناك أولوية للمنتج الخليجي في مواجهة المنتج المستورد، تأسيساً على اللائحة التنفيذية للقانون التي تنص صراحةً على هذه الأولوية، وعلى المادة 3 من القانون 58/1982 بالموافقة على الاتفاقية الاقتصادية الموحدة بين دول مجلس التعاون (التي يُشار إليها بالاتفاقية الخليجية الاقتصادية الأولى)، وعلى القانون رقم 5/2003 بالموافقة على الاتفاقية الاقتصادية الموحدة بين دول مجلس التعاون (التي يشار إليها بالاتفاقية الخليجية الاقتصادية الثانية).

الاتجاه الثاني: يرى عدم وجود أولوية للمنتج الخليجي في مواجهة المنتج المستورد، تأسيساً على حذف النصّ المقرّر للأولويَّة من القانون المعدَّل، وهو ما أميل إليه شخصياً. ولذلك فإنَّني في هذا المقال أستعرض باختصار بعض ما استندت إليه من حجج لتكوين قناعتي.

المنتجات الوطنية

في لمحة عن أفضلية المنتجات الكويتيَّة والخليجيَّة قبل تعديل قانون المناقصات العامة وبعد تعديله، فقد رسَّخ قانون المناقصات العامة رقم 49/2016 الذي يُنظم عملية شراء الجهات الحكومية للسلع والخدمات والمقاولات مبادئ التنافس والمساواة بين المورِّدين، بحيث تكون الترسية على أقل العطاءات سعراً متى طابق المواصفات بهدف حماية الخزانة العامة، إلّا أنَّ القانون - استثناء من هذه المبادئ - نصَّ في المادة 62 منه قبل تعديلها على أولوية المنتج الوطني، وتجدر الإشارة إلى أنَّ المنتج الوطني كان يُعرَّف بأنَّه كل منتجٍ يتم إنتاجه في دولة الكويت، أو يكون ذا منشأ وطني وفقاً لأحكام المادة 3 من الاتفاقية الخليجية الاقتصادية الأولى والاتفاقية الخليجية الاقتصادية الثانية المشار إليهما، وكذلك اتفاقية إنشاء منظمة التجارة العالمية، وبعبارة أخرى منح القانون أفضلية للمنتجات الكويتية والخليجية على المنتجات المستوردة في مشتريات الجهات الحكومية تشجيعاً للصناعات الكويتية والخليجية؛ لذا ساوى القانون - قبل تعديله- بين المنتج الكويتي والمنتج الخليجي في الأولوية أمام نظيرهما المستورد.

وقد نصت المادة 62 من قانون المناقصات العامة على مراعاة الاتفاقيات الدولية، وتطبيق مبدأ المعاملة بالمثل، كما نصت على أفضلية المنتج الوطني بشرطِ ألّا يزيد سعره عن المنتجات المماثلة المستوردة بنسبة معينة تحددها اللائحة التنفيذية، وبناء عليه نصت المادة 40 من اللائحة على ما يلي: «يجب... في مناقصات التوريد الترسية على المنتج الوطني متى كان مطابقاً للمواصفات والشروط وكانت الأسعار المقدَّم بها لا تزيد على الأسعار التي قُدِّمت عن منتجات مماثلة مستوردة مطابقة للمواصفات بنسبة 15 في المئة».

قبل... وبعد

جدير بالذكر، أنَّ اللائحة التنفيذية قد تبنَّت ذات التعريف الوارد في القانون قبل تعديله للمنتجات الوطنية، والذي يَقصد به كل المنتجات الكويتية الخليجية على حدٍّ سواء.

والخلاصة أنَّ اللائحة قرَّرت أنَّه متى كانت السلع الخليجية أو الكويتية محل مناقصة التوريد مطابقة لمواصفات أقل السلع المستوردة سعراً وتزيد عنها بالسعر بنسبة لا تزيد على 15 في المئة، فيجب أن تُرسّى المناقصة على المنتجات الكويتية أو الخليجية.

وفي عام 2019 جرى تعديل القانون بموجب القانون 74/2019 لأسباب عدة وفقاً للمذكرة الإيضاحيَّة للقانون المعدَّل، منها قصر الأولوية على المنتجات الكويتية أمام السلع المستوردة تشجيعاً للمنتجات الكويتية، حيث عُدّلت المادة 62 من القانون فأصبحت تنص على ما يلي: «مع مراعاة الاتفاقيات الدولية والإقليمية المبرَمة مع الكويت وتطبيق مبدأ المعاملة بالمثل، تُعطى الأولوية في مشتريات الجهات العامة على النحو التالي: (1) على الجهة... الترسية على عرض المنتج المحلي متى كان مطابقاً للمواصفات والشروط وكانت الأسعار المقدَّم بها لا تزيد على أقل الأسعار التي قُدمت عن منتجات مستوردة مماثلة بنسبة 20 في المئة». كما عُدِّل تعريف المنتج الوطني ليصبح المنتج ذا منشأ وطني وفقاً لأحكام المادة 3 من الاتفاقية الخليجية الاقتصادية الأولى والثانية، وأُضيف أيضاً تعريف جديد للمنتج المحلي بأنَّه كل منتج يتم إنتاجه داخل الكويت.

وخلاصة القول إنَّ تعديل قانون المناقصات العامة انصبَّ على ثلاثة أمور:

الأول أنَّ القانون منح الأولوية للمنتجات الكويتية في مواجهة المنتجات المستوردة دون الخليجية، أي أنَّ القانون لم يعطِ بعد تعديله أولويةً للمنتجات الخليجية في مواجهة المنتجات المستوردة.

أمّا التعديل الثاني فتمثَّل بإضافة تعريف للمنتج المحلي الذي يُقصد به الكويتي، وميَّزه عن المنتج الوطني الذي أصبح يُقصد به الخليجي فقط.

وأمَّا التعديل الأخير فهو أنَّ القانون عدَّل النسبة الواردة باللائحة التنفيذية بحيث أصبحت 20 في المئة بدلاً من نسبة 15 في المئة الواردة في اللائحة التنفيذية بالقانون، أمَّا بخصوص اللائحة التنفيذية فلم تُعدَّل ـ على حدّ علمي ـ بعد تعديل القانون.

خلاصة

خلاصة الرأي في أولويَّة المنتجات الخليجيَّة أمام المنتجات المستوردة والآثار المترتبة عليه، أن البيِّن من تعديل قانون المناقصات العامة أنَّ المشرِّع قرَّر صراحةً منح أفضلية في الترسية للمنتج الكويتي، ولم يَمنح المنتج الخليجي أيّ أفضلية أمام المنتجات المستوردة، وهذا التفسير للقانون يتفق مع ما جاء في المذكرة الإيضاحيَّة للقانون التي بيَّنت قصد المشرع، وقد صدرت أحكام قضائية تؤيد هذا الرأي، ويترتَّب على هذا الرأي عدم جواز منح تخفيض في الأسعار الوارد في المادة 62 بعد تعديلها للمنتجات الخليجية.

لا يجوز تحويل المعاملة الوطنية المتعلقة بالاتحاد الجمركي لقاعدة عامة

في شأن الاتفاقية الخليجية الاقتصادية الثانية نجد أنَّ أصحاب الرأي القائل بجواز الاعتماد عليها يستندون لحجتين أساسهما المادتان 1 و3 من الاتفاقية، وتفصيل ذلك أن الاتفاقية الخليجية الاقتصادية الثانية - التي ألغت الاتفاقية الخليجية الاقتصادية الأولى، باستثناء المادة 3 المشار إليها وذلك لحين تطبيق الاتحاد الجمركي - قررت في المادة 1 المعنونة «الاتحاد الجمركي» على معاملة السلع المنتجة في أيّ دولة من دول المجلس معاملة المنتجات المحلية، إلّا أنَّ التحليل ذاته الذي سبق شرحه في ظل الاتفاقية الخليجية الأولى ينطبق هنا، فهذه المادة تتعلق بالاتحاد الجمركي وانتقال السلع بين دول مجلس التعاون ولا تُنظم مساواة معاملة المنتجات المحلية والخليجية (بعد) عبور الحدود، ولا تنص على المساواة بالمشتريات الحكومية في ما بينها، لذا لا يجوز التوسُّع في تفسيرها، وتحويل المعاملة الوطنية المتعلقة بالاتحاد الجمركي لقاعدة عامة لكل الحالات حتى بعد عبور الحدود.

أمَّا المادة 3 من الاتفاقية الخليجية الاقتصادية الثانية المعنونة السوق الخليجية المشتركة فقد نصت على معاملة مواطني دول المجلس ـ سواء كانوا أفراداً أم شركات ـ في أي دولة عضو معاملة مواطنيها دون تفريق أو تمييز في كل المجالات الاقتصادية. وضربت أمثلة على هذه المعاملة الوطنية في مجالات متعددة كمزاولة جميع الأنشطة الاقتصادية والاستثمارية وممارسة المهن وتنقل رؤوس الأموال، إلّا أنَّ هذه المادة ألزمت في الفقرة الأخيرة منها صدور قرارات من مجلس التعاون لتحقيق المعاملة الوطنية وبيان نطاقها ومداها، وقد صدرت فعلاً العديد من القرارات من مجلس التعاون، وجرى تطبيقها في الدول لتحقيق المعاملة الوطنية بين مواطني مجلس التعاون في مجالات متعددة، كالمساواة في المعاملة في القطاع الحكومي وممارسة الحرف والمعاملة الضريبية وممارسة بعض الأنشطة التجارية كتجارة الجملة والتجزئة، ومن المهم الإشارة هنا إلى أنَّ هذه القرارات لم تَمنح مساواةً مطلقة بين مواطني دول مجلس التعاون، بل حددت المعاملة الوطنية بالشروط الواردة في القرار الذي ينظم المساواة في كل مجال، وبالاطلاع على قرارات المعاملة الوطنية وفقاً للمادة 3 المنشورة في موقع مجلس التعاون الخليجي يتبيَّن عدم وجود قرار يُنظم المساواة بين السلع الخليجية في المشتريات الحكومية. لذا لا يمكن أنْ تكون هذه الاتفاقية أساساً لحصول المنتجات الخليجية على ذات معاملة المنتجات الكويتية عند تنافس المنتجات الخليجية في مواجهة المستوردة بالمشتريات الحكومية.

تفنيد الرأي المؤيِّد لتمتُّع «الخليجي» بأولوية أمام المستورد

إنَّ تعديل القانون لتعريف المنتج الوطني الذي أصبح يُقصد به المنتج الخليجي دون غيره، وإضافة تعريف جديد للمنتج المحلي يُقصد به المنتج الكويتي، يعني أنَّ القانون قصد التمييز بين هذه المنتجات، كما أنَّ التعديل انصبَّ على المادة التي تُقرّر الأولوية، وألغى صراحةً أولوية المنتج الخليجي على المستورد، ومنح هذه الأولوية للمنتج الكويتي فقط، وهذا يعني أنَّ المنتج الخليجي لا يتمتَّع بأيّ مِيزة أمام المنتج المستورد، ولا ينافس المنتج الكويتي بالمعاملة التفضيلية.

غير أنَّ بعض الجهات الحكومية قد انتهت إلى أنَّ المنتج الخليجي لا يزال يتمتع بالأولوية أمام المنتج المستورد على الرغم من صراحة النص تأسيساً على اللائحة التنفيذية للقانون التي ما زالت تنص على أولوية المنتج الوطني وتُعرّفه بأنّه يشمل المنتج الكويتي والخليجي، إضافة إلى الاتفاقيات الخليجية الاقتصادية الأولى والثانية.

يمكن لقانون لاحق إلغاء قانون سابق ضمنياً

يطرح السؤال التالي: هل يجوز الاستناد إلى المادة 40 من اللائحة التنفيذيَّة الصادرة قبل تعديل قانون المناقصات العامة؟

والجواب: لا يجوز الاستناد إلى نص المادة 40 من اللائحة، لأنَّ هذه المادة أُلغيتَ ضمنياً من خلال إعادة تنظيم الحكم الذي تنص عليه بالقانون المعدل. فوفقاً للقواعد الفقهية التي تحكم إلغاء القانون، فإنَّ إلغاء القواعد القانونية قد يكون صريحاً بحيث يأتي النص صراحة في القانون اللاحق بإلغاء قانون سابق، أو قد يكون ضمنياً يُستفاد من إعادة تنظيم موضوع معيَّن سبق تنظيمه في قانون ما. ويُشترط في الإلغاء الضمنيّ أنْ تكون القاعدة القانونية اللاحقة قد صدرت بنفس أداة القاعدة السابقة أو بأداة أعلى منها، وبعبارة أخرى يمكن لقانون لاحق أنْ يلغيَ ضمنياً قانوناً سابقاً، كما يمكن للقانون اللاحق أنْ يلغيَ ضمنياً لائحةً سابقة، ولكن لا يجوز أنْ تُلغيَ لائحة العملَ بأحكامِ قانونٍ ما، أو تُعطّلَ العملَ بأحكامه.

وبتطبيق ذلك على المادة 40 من اللائحة التنفيذية لقانون المناقصات العامة سيكون واضحاً أنَّ الحكم الوارد في اللائحة بتقرير أولويَّة للمنتج الوطني - أي الخليجي والكويتي – وتحديد النسبة الجديدة يتعارض صراحة مع الحكم الوارد في المادة 62 من القانون المعدَّل التي خصَّت بهذه الأولوية المنتجات الكويتية دون غيرها، كما تتعارض مع الهدف المذكور صراحة في المذكَّرة الإيضاحية من تعديل المادة الذي ذكر صراحةً أنَّ الهدف من التعديل هو منح المنتج الكويتي الأفضلية أمام المنتج المستورد دون غيره، لذلك فإنَّ المادة 62 من القانون بعد تعديله، والمادة 40 من اللائحة والتي لم تُعدَّل بعد صدور القانون متعارضتان، ولمَّا كان القانون هو اللاحق وهو أعلى مرتبةً من اللائحة فإنَّ الحكم الوارد باللائحة يُعدُّ مُلغىً إلغاءً ضمنياً؛ ومن ثمَّ فلا يجوز الاستناد لحكم اللائحة التنفيذية لتقرير أولوية المنتج الخليجي أمام المنتج المستورد.

الاتفاقيات الخليجية لم تتطرق لمساواة المنتجات في حالة المشتريات الحكومية

ويطرح سؤال آخر: هل يجوز الاستناد إلى الاتفاقيات الخليجية الاقتصادية الأولى والثانية لتقرير أولوية للمنتج الخليجي أمام المنتج المستورد؟

أصحاب هذا الرأي يؤسسون رأيهم على أن قانون المناقصات ـ وإنْ لم ينص على أولوية المنتجات الخليجية ـ إلّا أن الاتفاقيات الخليجية الاقتصادية التي لها أولوية في تطبيق أحكامها، عند تعارضها مع القوانين الوطنية قد ساوت بين المنتجات المحلية والخليجية ـ حسب تفسيرهم الذي لا نؤيده ـ وعليه يرى أصحاب هذا الرأي أنَّ المساواة في الأولوية أمام المنتج المستورد تمتد لتشمل المنتج الخليجي - شأنه شأن المنتج الكويتي - دون الحاجة لأن ينص قانون المناقصات على ذلك.

وإجابة السؤال المطروح هنا أيضاً هي: لا، لأنَّ الاتفاقيات لم تتطرق لمساواة المنتجات المحلية والخليجية في حالة المشتريات الحكومية، ولتوضيح ذلك نحلل هذا الرأي في ظل الاتفاقية الخليجية الاقتصادية الأولى والثانية، فنلاحظُ أنَّ قانون المناقصات العامة أشار في ديباجته تحديداً إلى المادة 3 من الاتفاقية الخليجية الاقتصادية الأولى التي أقرَّها مجلس الأمة. وبالرجوع إلى المادة 3 الواردة في فصل التبادل التجاري الذي ينظم استيراد المنتجات وحركتها بين دول مجلس التعاون ويمنح إعفاءات من الضرائب الجمركية تسهيلاً لدخول السلع، كما ينظم وضع تعرفة جمركيَّة موحدة في المنطقة حماية لها من منافسة المنتجات المستوردة، ولهذا الغرض أوردت المادة 3 تعريفاً للمنتجات الصناعية الوطنية الخليجية من أجل تمييزها عن المنتجات المستوردة، فاشترطت المادة 3 حتى يكتسب منتجٌ ما صفةَ المنتج الوطني ألا تقل القيمة المضافة عن التصنيع بإحدى الدول الخليجية عن نسبة 40 في المئة من قيمتها النهائية عند إنتاجها، وضرورة صدور شهادة تؤكّد توافر هذا الشرط، لتتمتع بالإعفاءات من الرسوم والضرائب الجمركية، فلا تنص هذه المادة على مساواة معاملة المنتجات المحلية والخليجية (بعد) عبور الحدود، كما لا تنص أيضاً على المساواة بالمشتريات الحكومية، بل تقوم هذه المادة بتعريف المنتجات الوطنية الخليجية فقط بهدف التمتُّع بمزايا الإعفاءات الجمركية عند عبور الحدود، وعليه لا يمكن أنْ تكون هذه المادة أساساً لحصول المنتجات الخليجية على ذات معاملة المنتجات الكويتية عند تنافسها بالمشتريات الحكومية.

* أستاذة القوانين الماليَّة والاقتصاديَّة المساعِدة بجامعة الكويت ومحامية دولة سابقة